中国农村扶贫开发概要

1949年中华人民共和国成立后，特别是自20世纪70年代末实行改革开放政策以来，中国政府在致力于经济和社会全面发展的进程中，在全国范围内实施了以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发。从1978年到2000年，中国政府采取强有力的措施，使农村解决没有解决温饱问题贫困人口由2.5亿人减少到3000万人，占农村总人口的比例由30.7％下降到3％左右，基本实现了到20世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标。进入新世纪以后，中国政府根据中国全面进入建设小康社会新阶段和农村依然存在贫困问题的基本国情，制定了新的扶贫战略，决心继续大力推进扶贫开发，巩固扶贫成果，尽快使尚未脱贫的农村人口解决温饱问题，并逐步过上小康生活。

 

20世纪末（1978-2000年）中国农村的扶贫开发

一．历史进程

 　 从1978年到2000年，中国的扶贫开发大致经过了三个阶段。

    第一阶段：体制改革推动扶贫阶段（1978—1985年） 按照中国政府确定的贫困标准，1978年，农村贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7%。导致这一时期大面积贫困的主要原因是农业经营体制不适应生产力发展的需要。1978年开始了农村经营制度的改革，并采取了农产品价格逐步放开、发展乡镇企业等多项措施，极大地激发了农民的劳动热情，解放了农村生产力，提高了土地产出率。这为解决农村的贫困问题打开了出路。从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14%；农民人均纯收入增长了2.6倍；没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，占农村人口的比例下降到14.8％。   

    第二阶段：大规模开发式扶贫阶段（1986—1993年） 20世纪80年代中期，中国农村少数地区由于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约，与其他地区特别是东部沿海发达地区的发展差距逐步扩大，低收入人口中有相当一部分人经济收入不能维持其生存的基本需要。为进一步加大扶贫力度，中国政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，确定了开发式扶贫方针。自此，中国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫，中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。经过8年的不懈努力，到1993年底，农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。

专栏1  中国贫困地区     据统计，1985年中国农村人均纯收入200元（相当于当时全国农村人均纯收入水平的50%）以下的贫困人口有1.25亿，占当时农村总人口的14.8%，其中近4000万人的年均纯收入不足50元，占农村人口总数的4.4%。这些贫困人口居住较为集中，大部分分布在18个集中连片的贫困地区。这些地区是：东部的沂蒙山区，闽西南、闽东北地区，中部的努鲁尔虎山区、太行山区、吕梁山区、秦岭大巴山区、武陵山区、大别山区、井岗山区和赣南地区，西部定西干旱山区、西海固地区……。由于这些地区多数位于经济发展相对落后的中部和西部的山区，相当一批是革命老区、少数民族地区和边远地区，因而人们将贫困人口聚居的地区习惯上称为“老、少、边、穷”地区。

 

第三阶段：扶贫攻坚阶段（1994—2000年） 随着农村改革的深入和扶贫开发力度的不断加大，贫困人口进一步呈现出明显的地缘性特征，集中分布在西南大石山区、西北黄土高原区、秦巴贫困山区以及青藏高寒区等几类地区。以1994年《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。该计划明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。经过多方努力，到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现，中国的扶贫开发取得了巨大成就。

——解决了两亿多农村贫困人口的温饱问题。农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人，农村贫困发生率从30.7％下降到3％左右。 　

 

 

——生产生活条件明显改善。1986年到2000年的15年间，在中国农村贫困地区修建基本农田9915万亩，解决了7725万多人和8398万多头大牲畜的饮水困难。到2000年底，贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5%、89％、69％和67.7％。

      ——经济发展速度明显加快。“八七”计划执行期间，国家重点扶持贫困县农业增加值增长54％，年均增长7.5％；工业增加值增长99.3%，年均增长12.2％；地方财政收入增加近1倍，年均增长12.9％；粮食产量增长12.3％，年均增长1.9％；农民人均纯收入从648元增加到1337元，年均增长12.8％。

　

——各项社会事业发展较快。贫困地区人口过快增长的势头得到初步控制，人口自然增长率有所下降。办学条件得到改善，592个国家重点扶持贫困县中有318个实现基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的目标。职业教育和成人教育发展迅速，有效地提高了劳动者素质。大多数贫困地区乡镇卫生院得到改造或重新建设，缺医少药的状况得到缓解。推广了一大批农业实用技术，农民科学种田的水平明显提高。群众的文化生活得到改善，精神面貌发生了很大变化。

——解决了一些集中连片贫困地区的温饱问题。沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等革命老区群众的温饱问题已经基本解决。一些偏远山区和少数民族地区，面貌也有了很大的改变。历史上“苦瘠甲天下”的甘肃定西地区和宁夏的西海固地区，经过多年开发建设，基础设施和基本生产条件明显改善，贫困状况大为缓解。

二．政策保障

    基于对本国国情的把握，特别是对贫困地区和贫困人口实际情况的认识，中国政府制定了符合国情的扶贫开发政策，把扶贫开发的基本目标和中心任务放在主要解决农村贫困人口的温饱问题上，从最紧迫的问题入手，量力而行，确保重点，分阶段推进。

制定符合国情的贫困标准。中国贫困人口的标准最初是1986年由政府有关部门在对6.7万户农村居民家庭消费支出调查的基础上计算得出的，即1985年农村人均纯收入206元的标准，到2000年这一标准相当于625元。这是一个能够维持基本生存的最低费用标准，是符合中国实际的。   

专栏2  中国贫困标准的计算方法 1、综合国际和国内最低限度的营养标准，中国采用2100大卡热量作为农村人口贫困的必须营养标准。 2、用最低收入农户的食品消费清单和食品价格确定达到人体最低营养标准所需的最低食物支出，作为食物贫困线。 3、假设靠牺牲基本食物需求获得的非食品需求是维持生存和正常活动必不可少的，也是最少的。并根据回归方法计算出收入正好等于食品贫困线的人口的非食物支出（包括最低的衣着、住房、燃料、交通等必需的非食品支出费用），作为非食品贫困线。 4、用食品贫困线（约占60％）与非食品贫困线（40％）相加得到贫困人口的扶持标准。

 

确定国家重点扶持贫困县。为了集中使用扶贫资金，有效地扶持贫困人口，中国政府确定了一批国家重点扶持贫困县。列入《国家八七扶贫攻坚计划》的国家重点扶持的贫困县共有592个，分布在27个省、自治区、直辖市，涵盖了全国72%以上的农村贫困人口。中央政府采取一系列有针对性的政策措施，通过对贫困县的集中有效扶持，带动了全国农村贫困问题的解决。

专栏3  国家重点扶持贫困县的确定     中国农村贫困具有明显的区域性特征。因此，扶贫工作的一个基本方法是确定国家重点扶持的贫困县，以便集中力量，保证重点。1986年中央政府第一次确定了国定贫困县标准：以县为单位，1985年年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县；对民主革命时期作出过重大贡献，在海内外有较大影响的老区县，给予重点照顾，放宽到年人均纯收入300元。1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时，中央政府重新调整了国定贫困县的标准。具体标准是，以县为单位，凡是1992年年人均纯收入低于400元的县全部纳入国定贫困县扶持范围，凡是1992年年人均纯收入高于700元的原国定贫困县，一律退出国家扶持范围（根据当时的典型测算，凡是超过700元的县，90％以上的贫困人口基本上解决温饱问题）。根据这个标准，列入《国家八七扶贫攻坚计划》的国家重点扶持的贫困县共有592个，分布在27个省、自治区、直辖市。国家重点扶持贫困县数量较多的省区是：云南（73个）、陕西（50个）、贵州（48个）、四川（43个）、甘肃（41个），数量较少的省区是：广东（3个）、浙江（3个）、吉林（5个）、海南（5个）、西藏（5个）。从集中连片的角度看，这些贫困县主要分布在18个贫困地区。

   

 扶贫重点向中西部贫困地区倾斜。中国经济发展的区域特征十分明显，农村贫困人口的绝大多数集中在中西部，尤其是西部。在1994年中国政府确定的592个国家重点扶持贫困县中，中西部地区占82%。为加快西部地区的发展，缩小地区间发展差距，近年来中国开始实施西部大开发战略，在西部地区优先安排基础设施、生态环境和资源开发等建设项目，并不断加大对西部地区的投入和财政转移支付力度，为推动西部地区发展和贫困人口解决温饱问题发挥了重要作用。

加大扶贫开发投入力度。近20年来，随着国家财力的增强，中国政府安排的专项扶贫投入不断增加,仅“八七计划”实施期间，中央政府累计投入资金1127亿元，相当于1986到1993年8年投入总量的3倍。同时，各有关部门根据中央的要求，在专项资金和重大工程的安排中积极向贫困地区倾斜，各省、区、市也根据中央要求增加了配套资金。为了加强对各类扶贫资金的管理，提高使用效益，国务院制定了《国家扶贫资金管理办法》,对各类扶贫资金的扶持对象、条件等作了明确规定，强调各类扶贫资金要根据扶贫攻坚的总体目标和要求，配套使用，形成合力，发挥整体效益。同时，各级扶贫工作专门机构加强对扶贫资金管理使用的检查、监督。审计部门对扶贫资金的使用情况严格审计，发现问题及时查处。

    

制定支持贫困地区、贫困农户发展的优惠政策。中国扶贫开发的优惠政策包括帮助贫困户解决温饱和支持贫困地区经济开发两个方面。针对贫困农户的优惠政策有：对尚未解决温饱问题的贫困户，免除粮食定购任务；根据实际情况，适当延长扶贫贷款的使用期限，放宽抵押和担保条件；按照农业税条例的有关规定，减免农业税和农业特产税。支持贫困地区经济开发的优惠政策有：中央政府逐步加大对贫困地区的财政转移支付力度，各有关省、自治区、直辖市建立二级转移支付制度，为贫困地区提供财力支持。对贫困县新办企业和发达地区到贫困地区兴办的企业，在三年内免征所得税；根据谁受益、谁负担的原则，适当提高库区建设基金和库区维护基金标准，专项用于解决水库移民的温饱问题。

落实扶贫工作责任制。为使扶贫开发工作得到有效开展，中国政府于1986年6月成立了国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年更名为国务院扶贫开发领导小组），专门负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的扶贫开发工作。

专栏  国务院扶贫开发领导小组     国务院扶贫开发领导小组是国务院的议事协调机构，成立于1986年5月16日，当时称国务院贫困地区经济开发领导小组,1993年12月28日改用现名。1998年5月，领导小组进行调整，由国务院副总理温家宝同志兼任组长，调整后的成员包括国务院办公厅、国家计委、经贸委、财政部、人民银行、教育部、科技部、民委、民政部、劳动和社会保障部、国土资源部、交通部、水利部、农业部、卫生部、计生委、环保总局、统计局、林业局、农业银行、全国总工会、团中央、全国妇联、供销总社、中国残联等有关部门的负责同志。     领导小组的基本任务是：组织调查研究；拟订贫困地区经济开发的方针、政策和规划；协调解决开发建设中的重要问题；督促、检查和总结交流经验。

领导小组下设办公室，负责办理日常工作。领导小组下设办公室，承办日常工作。研究拟定扶贫开发工作的政策、规划并组织实施；协调社会各界的扶贫工作，协调组织中央国家机关定点扶贫工作和东部发达地区支持西部贫困地区的扶贫协作工作；拟定农村贫困人口和国家扶贫开发工作重点县的扶持标准，研究提出确定和撤消重点县的意见；组织对扶贫开发情况进行统计和动态监测，指导扶贫系统的统计监测工作；协调拟定中央扶贫资金分配方案，指导、检查和监督扶贫资金的使用，指导跨省区重点扶贫项目；组织开展扶贫开发宣传工作；负责有关扶贫的国际交流与合作；承担全国贫困地区干部扶贫开发培训工作；承办国务院扶贫开发领导小组交办的其他事项。

相关省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也成立了相应的组织机构，负责本地的扶贫开发工作。中国的扶贫开发实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。各省、自治区、直辖市，特别是贫困面积较大的省、自治区，都把扶贫开发列入重要议程，根据国家扶贫开发计划制定本地区的具体实施计划。中央的各项扶贫资金在每年年初一次下达到各省、自治区、直辖市，实行扶贫资金、权力、任务、责任“四个到省（自治区、直辖市）”。所有到省的扶贫资金一律由省级人民政府统一安排使用，并由各有关部门规划和实施项目。

 

加强贫困地区农村基层组织建设。中国政府在扶贫开发中强调加强村级组织建设，以此提高农户的自我组织程度。近年来，中国政府在农村大力推行村委会直接选举制度，根据公开、公平、公正的原则，真正将群众拥护、有能力带领群众改变贫困面貌的人选举为村干部。同时，严格实行村务公开，村级财务的各项收支、扶贫资金的发放使用、承包合同的签订和变更等各项事务，都要向村民公开，接受村民的检查和监督。

三.内容与途径

在扶贫开发的过程中，中国政府坚持以经济建设为中心，发展贫困地区的生产力，走开发式扶贫的道路，通过多种方式和途径，采取综合配套措施，帮助农村贫困人口脱贫。

坚持开发式扶贫的方针。开发式扶贫是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整，是中国政府农村扶贫政策的核心和基础。坚持开发式扶贫的方针，就是以经济建设为中心，支持、鼓励贫困地区干部群众改善生产条件，开发当地资源，发展商品生产，增强自我积累和自我发展能力。

强调扶贫到村到户。中国的扶贫开发着重到村到户，要求作到项目到户，资金到户，效益到户，帮扶措施到户。国家不仅将扶贫到户作为一项重要措施，而且把解决贫困农户温饱的各项指标也量化到户，并在实践中探索出许多行之有效的扶贫到户方式。

重视科技教育扶贫。从1986年开始，中国政府有关部门根据国家扶贫开发的总体战略和要求，适时提出科技扶贫的目标、措施和实施办法，并于1996年提出《1996—2000年全国科技扶贫规划纲要》，加强对科技扶贫的政策指导。中国政府专项安排科技扶贫资金，用于优良品种和先进实用技术的引进、试验、示范、推广，以及科技培训等。1995年以来，国家教委和财政部联合组织实施了“国家贫困地区义务教育工程”，投入资金超过100亿元，帮助贫困地区普及九年义务教育。中国政府动员大专院校、科研院所在贫困地区积极推广农业先进实用技术，组织科技人员到贫困地区挂职任教，组织科研单位到贫困乡、村宣传普及农业技术。  

动员和组织社会各界参与扶贫。在扶贫开发中，政府各部门根据中央政府的统一要求，分别制定了本部门、本系统的扶贫开发具体实施方案，提出了一系列有利于贫困地区发展和贫困群众脱贫的优惠政策，并充分发挥各自优势，在资金、物资、技术上向贫困地区倾斜，积极为贫困地区的开发建设作出贡献。同时，包括中央国家机关、企事业单位、民主党派及人民团体等社会各界参与扶贫开发的部门、单位不断增多，规模不断扩大。各帮扶部门和单位都有特定的帮扶对象和明确的任务，到2000年底，定点帮扶的部门和单位达到138个，共派出3000多名干部到贫困县挂职扶贫，直接投入资金44亿元，帮助贫困地区引进国内外各种资金105亿元。 各省、自治区、直辖市以及贫困地区也积极开展定点扶贫工作。此外，各社会组织、民间团体和私营企业也积极开展“希望工程”、“光彩事业”、“文化扶贫”、“幸福工程”、“春蕾计划”、“青年志愿者支教扶贫接力计划”、“贫困农户自立工程”等多种形式的扶贫活动。

开展东西部协作扶贫。在扶贫开发中,中国采取东部较发达省市对口支持西部省、自治区发展的方式，加快西部贫困地区脱贫步伐。具体执行情况是：北京帮扶内蒙古，天津帮扶甘肃，上海帮扶云南，广东帮扶广西，江苏帮扶陕西，浙江帮扶四川，山东帮扶新疆，辽宁帮扶青海，福建帮扶宁夏，大连、青岛、深圳、宁波帮扶贵州。协作双方根据“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则，在企业合作、项目援助、人才交流等方面开展了多层次、全方位的扶贫协作。近年来，东部13个省市政府和社会各界累计捐款、捐物折款近21.4亿元，双方签订项目协议5745个，协议投资280多亿元，实现投资40多亿元，从贫困地区输出劳动力51.7万人。此外，东西部地区在干部交流、人才培训、援建学校、建设基本农田、修筑公路、解决人畜饮水困难等方面也开展了协作。

实施自愿移民扶贫开发。国家鼓励和支持生存条件极其恶劣地区的贫困农户通过移民搬迁、异地开发的方式，开辟解决温饱的新途径。中国的移民扶贫开发，按照群众自愿、就近安置、量力而行、适当补助四项原则进行。近年来，通过多种方式和途径迁移安置了260万贫困人口，使全国需要移民搬迁的贫困人口由750万减少到500万左右。

    输出贫困地区劳动力。为了帮助贫困地区劳动力充分就业并增加收入，国家鼓励并组织具备条件的贫困地区开展劳务输出。劳动者通过异地就业提高了收入，并学到新技术、新生活方式、新工作方法，提高自我发展能力。许多西部外出务工人员已经成为向西部传播东部生产生活方式以及文化和技术的使者。

实行扶贫开发与生态环境保护、计划生育相结合。在贫困地区的开发中，中国政府重视生态环境的保护，鼓励农民发展生态农业、环保农业。通过科技扶贫，在一定程度上改变了贫困地区以破坏生态为代价的掠夺性生产，促进了贫困地区的可持续发展。中国政府特别强调转变贫困地区群众的生育观念，积极倡导贫困地区的农民实行计划生育，把扶贫开发与计划生育结合起来。这对贫困地区人口与经济社会协调发展和可持续发展产生了重要影响。

开展扶贫领域的国际交流与合作。自20世纪90年代以来，中国政府积极探索借鉴国际反贫困经验，不断扩大与国际组织在扶贫领域的合作，并有了明显进展。世界银行与中国政府在扶贫方面的合作最早，投入规模最大。世界银行与中国目前已经开展的西南、秦巴、西部三期扶贫贷款项目，援助总规模达6.1亿美元，项目区覆盖9个省区、91个贫困县，项目建成后将使800多万贫困人口稳定解决温饱问题。此外，一些国家、国际组织和非政府组织也与中国在扶贫领域开展了广泛的合作。联合国开发计划署在中国开展了一些扶贫开发项目和研究项目。 

专栏17  中国世界银行扶贫贷款援助项目     1、中国西南世界银行贷款项目。该项目于1995年7月开始在云南、贵州、广西3省、区最贫困的35个国家重点扶持的贫困县实施。项目总投资42.3亿元，其中利用世行贷款2.475亿美元，国内相应的配套资金为21.8亿元。项目建设内容包括：大农业、基础设施建设、二三产业开发、劳务输出、教育、卫生、机构建设和贫困监测等8个方面。项目建成后将使项目区350万贫困人口稳定解决温饱问题。该项目是我国第一个跨省区、跨行业、综合性的扶贫项目，也是迄今为止利用外资规模最大的扶贫项目，目前项目进展顺利，已进入收尾阶段。     2、中国秦巴山区扶贫世界银行贷款项目。该项目于1997年正式在四川、陕西、宁夏三省、区最为贫困的26个国家重点扶持贫困县设施。项目总投入29.88亿元，其中利用世行贷款1.8亿美元。项目建设内容在西南项目的基础上增加了小额信贷试验项目。项目建成后将稳定解决秦巴山区230万贫困人口的温饱问题。     3、中国西部扶贫世界银行贷款项目。该项目在内蒙古、甘肃、青海三省区最为贫困的20多个国家重点扶持贫困县实施，项目建成后将使超过200万的贫困人口稳定解决温饱问题。

 

四．特殊贫困群体的扶贫开发

   中国政府重视少数民族、残疾人和妇女等特殊贫困群体的扶贫开发工作，采取各种有效措施帮助他们与其他贫困人口同时脱贫。

    少数民族和民族地区扶贫开发   

    中国是一个多民族国家。由于历史、社会和自然条件等原因，相当部分少数民族地区经济发展落后，社会发育程度较低。“八七计划”期间，全国348个少数民族地区县和非民族地区少数民族自治县中有257个被列为国家重点扶持贫困县。中国政府十分重视少数民族贫困地区的扶贫开发工作，在政策、措施方面给予了重点倾斜和特殊照顾。在核定国家重点扶持贫困县时，对民族县给予特殊照顾，提高标准，扩大扶持范围。在安排中央扶贫资金时，重点向少数民族地区倾斜，从1994年到2000年，国家共向内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆五个自治区和贵州、云南、青海三个少数民族人口较多的省投入扶贫资金432.53亿元，占全国总投资的38.4％。

    经过全社会各方面的共同努力，特别是少数民族地区广大干部群众的艰苦奋斗，中国少数民族贫困地区扶贫开发工作取得了明显成效：一是贫困人口大幅度减少，贫困发生率大幅度下降。以西藏自治区为例，“八七计划”期间，农村贫困人口由48万人减少到7万多人。 二是农牧民收入快速增长，生活条件得到改善。“八七计划”期间，5个自治区和3个少数民族人口较多的省农民人均纯收入增长速度高于592个贫困县平均增长水平28.7个百分点。三是基础设施明显改善，教育、卫生等各项社会事业也得到了较快的发展。

    残疾人扶贫

    中国现有6000多万残疾人，约占总人口的5％，其中80％生活在农村，他们当中有相当数量生活处于贫困状态。1992年全国有贫困残疾人约2000万。中国政府历来重视和关心残疾人扶贫工作，采取了一系列有效措施：

    ——将残疾人扶贫作为一项重要内容列入国家扶贫计划，统筹安排，统一组织，同步实施。经中国政府批准的《中国残疾人事业“八五”计划纲要》和《中国残疾人事业“九五”计划纲要》，都有残疾人扶贫配套实施方案。1998年国家专门制定《残疾人扶贫攻坚计划（1998—2000年）》，确定残疾人扶贫的目标、任务、途径、措施、政策，对残疾人扶贫工作进行全面部署。地方各级政府也相应制定了本地残疾人扶贫攻坚计划，在人力、财力、物力等方面给予大力支持。

    ——安排专项贷款，开展残疾人扶贫。从1992年起，国家设立康复扶贫专项贷款，对贫困残疾人予以扶持。到2000年，累计投放贷款26亿元。各地还大力推广小额信贷扶贫到户、到人，将小额信贷作为残疾人扶贫的主要方式。

    ——加强基层残联扶贫服务体系建设，为农村残疾人提供及时、有效的服务。到2000年底，全国贫困县都建立了残疾人服务社，在全国贫困地区初步形成了农村基层残疾人扶贫服务体系，为残疾人扶贫工作提供了重要的组织保障。

    ——选择适合残疾人特点的扶贫开发项目和方式。针针对残疾人参加生产劳动有一定困难的实际情况，我们把残疾人扶贫开发的重点放在那些适合残疾人特点的种植业、养植业、手工业和家庭副业；在项目选择上更加强调适合当地市场经济发展需要，与地方支柱产业相配套，兼顾残疾人特点的项目；选择资金覆盖面大、效益到户率高、与直接提高贫困残疾人收入有密切联系的项目。

    ——通过培训提高贫困残疾人的能力。“八七”计划期间，扶贫系统为农村残疾人举办了多种类型的农业实用生产技术培训，使他们掌握了一技之长，他们中的大多数通过辛勤劳动在较短时间内解决了温饱，很多人还成为技术能手和脱贫致富的典型。

    经过努力，中国贫困残疾人口数量明显减少，近十年有1000万人解决了温饱，到2000年底贫困残疾人口下降到979万人。

        妇女扶贫

中国政府十分重视农村妇女脱困问题，1994年《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，要进一步动员贫困地区妇女积极参与脱贫行动。

近年来，在各级政府和有关组织的支持和带动下，农村贫困地区妇女积极参加“双学双比”（学文化、学技术，比成绩、比贡献）活动，众多妇女脱盲，一些妇女接受了实用技术培训并获得农民技术员职称，成为贫困地区依靠科技发展生产的带头人。中国最大的妇女组织——中华全国妇女联合会，通过建立扶贫联系点、联系户，开展文化技术培训和小额信贷，组织贫困地区妇女劳务输出、手拉手互助，以及兴办妇女扶贫项目等多种形式，先后帮助347万贫困妇女脱贫致富。

国家广泛动员社会力量，关注贫困妇女，支持各种帮助贫困地区妇女的社会救济活动。如救助贫困母亲的“幸福工程”、专门资助贫困地区失学女童的“春蕾计划”、援助西部缺水地区妇女的“母亲水窖工程”等，为加快农村妇女脱困发挥了积极作用。截止到2000年5月，“幸福工程”已投入资金1.45亿元，救助107472人，受惠人口达48.3万人。到2000年7月，“春蕾计划”共集资3.3亿元，使105万失学女童重返学校。

经过多年的艰苦努力，到20世纪末，中国农村没有解决温饱的贫困人口减少到3000万左右，贫困发生率下降到3％左右，“八七计划”确定的战略目标已经基本实现。扶贫开发取得的重大成就，特别是 “八七计划”目标的如期实现，对中国的社会、经济、文化发展产生了广泛而深远的影响，它不仅保证了民族团结、边疆巩固和社会稳定，而且对于实现现代化建设的第二步战略目标、使人民生活总体达到小康水平起到了重要作用。

 

 

 

 

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新阶段（2001-2010年）中国的农村扶贫开发

随着“八七计划”的如期实现，中国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。中国政府正确估计了在我国进入了全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设新阶段的背景下，农村的贫困状况和扶贫开发工作的新任务，在2001年5月及时召开中央扶贫开发工作会议，制定并颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》（以下简称《纲要》）。这是继“八七计划”之后又一个指导全国扶贫开发的纲领性文件，对21世纪初的扶贫战略作出全面描述，明确提出了今后十年扶贫开发的奋斗目标、基本方针、对象和重点、以及主要政策措施。以此为标志，中国的扶贫开发工作进入了一个新阶段。

五．目前中国农村的贫困现况

21世纪初，中国农村依然存在贫困人口和贫困现象。截止到2000年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口是3000万，占农村人口的比例在3%左右；低收入人口6000多万。这9000多万农村人口，是新阶段农村扶贫开发的基本对象。

从贫困人口的地区分布看，西部地区的贫困发生率相对提高。2000年底东、中、西部农村未解决温饱的绝对贫困人口分别占全国的5.43%，34.00%和60.57%（1993年分别为10%，39%和51%）。

 

从贫困人口的集中度看，没有解决温饱的贫困人口呈分散化趋势。“八七计划”期间，592个国定贫困县可以覆盖全国农村贫困人口的70%以上，县内贫困发生率为30%；目前的592国家扶贫开发工作重点县仅覆盖没有解决温饱的贫困人口的54%，贫困发生率9%。　

 

尽管贫困人口的数量减少了，但扶贫工作难度却加大。第一，由于自然条件恶劣、社会保障系统薄弱和自身综合能力较差等因素，目前已经解决温饱问题的贫困人口还存在很大的脆弱性，容易重新返回到贫困状态。第二，尽管扶贫开发已使广大农村贫困地区的贫穷落后状况明显改变，但贫困农户的基本生产生活条件还没有质的变化，贫困地区社会、经济、文化落后的状况还没有根本改观。第三，由于中国人口基数很大，在今后相当长的一个时期将面临就业压力，这必然会影响到贫困人口的就业，使很多本来能够奏效的扶贫措施难以发挥出应有的作用。第四，尚未解决温饱的贫困人口一般都生活在自然条件恶劣、社会发展程度低和社会服务水平差的地区，这些地区投入与产出效益的反差较大。

六．新阶段扶贫开发的奋斗目标和主要任务

《纲要》明确指出，“我国2001-2010年扶贫开发总的奋斗目标是：尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件。”这个目标是在实现“八七计划”目标的基础上提出的，充分考虑了贫困地区的实际情况，是实事求是的，也是必须经过努力才能实现的。

根据这个目标，今后十年扶贫开发的主要任务有三项：一是帮助目前尚未解决温饱问题的贫困人口尽快解决温饱；二是帮助初步解决温饱问题的贫困人口进一步改善生产生活条件，巩固温饱成果，提高生活质量和综合素质；三是加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康创造条件。

七．新阶段扶贫开发的基本方针

新阶段扶贫开发的基本方针仍然是开发式扶贫方针，这是我国多年扶贫开发最根本的经验，也是制定一切扶贫政策的核心和基础。开发式扶贫的基本涵义是：以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，通过发展生产力，增强自我积累、自我发展的能力。这是贫困地区解决温饱、脱贫致富的根本出路。

同时，《纲要》根据我国全面进入建设小康社会、加快推进现代化建设新阶段的特点，结合多年扶贫开发工作的经验，提出了四条工作原则：

一是要坚持综合开发、全面发展。因为贫困的成因是复杂的，消除贫困的措施也必须是综合的。要把扶贫开发纳入国民经济和社会发展计划，使扶贫工作有一个良好的外部环境。要加强水利、交通、电力、通讯等基础设施建设，为贫困地区发展和贫困人口脱贫致富创造条件。贫困地区不仅要发展生产，增加农户收入，还要重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，改善社区环境，提高生活质量，促进经济、社会的协调发展和全面进步。只有这样，才有可能从根本上消除贫困。

二是坚持可持续发展。人口、资源、环境的失衡是农村贫困的根本成因，所以，扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，与计划生育相结合，控制贫困地区人口的过快增长，通过退耕还林、自愿移民等方式，减轻贫困地区的生态和资源压力，实现资源、人口和环境的良性循环，提高贫困地区可持续发展的能力。

三是坚持自力更生、艰苦奋斗。贫困地区的干部群众不仅是扶贫开发的受益人，更是扶贫开发的主力军。只有贫困地区广大干部群众充分发挥自己的积极性、创造性，自强不息，不等不靠，苦干实干，才有可能尽快改变贫困地区的落后面貌。

四是坚持政府主导、全社会共同参与。政府主导是中国扶贫开发最主要的特征，是扶贫工作取得重大成果的保证。在新阶段，各级党委和政府要继续加强对扶贫开发工作的领导，不断加大工作和投入力度。同时，要适应社会主义市场经济体制的要求，积极动员和组织社会各界力量，包括多种所有制经济组织的力量，通过多种形式，支持贫困地区的开发建设。

八．新阶段扶贫开发工作的对象和重点

     《纲要》要求，把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象；同时，继续帮助初步解决温饱问题的贫困人口增加收入，进一步改善生产生活条件，巩固扶贫成果。

 

    根据目前中国农村贫困人口的分布状况和特点，国家扶持的重点将放在贫困人口相对集中的中西部的少数民族地区、革命老区、边疆地区和一些特困地区。根据集中连片的原则，在中西部的上述四类地区内，综合考虑全县农民的收入水平、贫困人口数量、基本生产生活条件等因素，确定了592个国家扶贫开发工作重点县，中央予以重点支持。这592个县，全部集中在中西部的21 个省（区市），全部是少数民族地区、革命老区、边境地区和特困地区，其中老、少、边县的比例分别为17%、45%、7.3%。重点县覆盖的贫困人口（625元）占全国的54%，低收入人口（865元）占57%。   

    中央扶贫资金主要用于扶贫开发工作重点县、用于重点县的贫困乡村，同时对中西部上述四类贫困地区的其他县的贫困乡村也给予适当支持。考虑到东部省份经济发展总体水平相对比较高，东部省份的一些比较贫困的地区主要由省里自己进行扶贫开发。

专栏  国家扶贫开发工作重点县的确定     为了抓好新世纪的扶贫开发工作，中国政府确定以中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发重点，并决定在上述地区确定扶贫开发工作重点县（简称重点县）。根据“明确责任，覆盖多数，科学测算，相对稳定，省负总责”的原则，国务院扶贫办确定各省重点县的数量和有关规定，由各省人民政府确定具体县，报国务院扶贫开发领导小组审核、备案。重点县数量的确定采用“631指数法”测定：贫困人口（占全国比例）占60%权重（其中绝对贫困人口与低收入人口各占80%与20%比例）；农民人均纯收入较低的县数（占全国比例）占30%权重；人均GDP低的县数、人均财政收入低的县数占10%权重。其中：人均低收入以1300元为标准，老区、少数民族边疆地区为1500元；人均GDP以2700元为标准；人均财政收入以120元为标准。     根据以上原则和方法，在全国中西部21个省区市确定了592个县（旗、市）为国家扶贫开发工作重点县。它们集中在少数民族地区、革命老区、边境地区和特困地区，其中老、少、边县的比例分别由“八七计划”的18%、43%、6%上升到31%、45%、9%。据初步测算，重点县覆盖的贫困人口（625元）占全国的61.9%，低收入人口（865元）占63.3%。重点县与“八七计划”的贫困县相比，新列入的89个，原贫困县出列的有51个，调整的比例为9.2%。

   

九．新阶段扶贫开发的主要政策措施

切实加强对国家扶贫开发工作重点县的领导和管理。确定国家扶贫开发工作重点县是中央关于新阶段扶贫开发工作的一大决策。为了抓好重点县工作，国务院扶贫办制定了《国家扶贫开发工作重点县管理办法》，引进激励机制，建立严格的、经常性的管理监督制度和科学的准入、退出制度，并建立了重点县联系人制度，加强管理和监督。

制定和参与式扶贫开发规划是促进重点县工作的重要手段。规划要采用参与式的方法，以贫困村为基础，明确奋斗目标、建设内容、实施措施、帮扶单位和资金来源。在县级规划的基础上形成全省的扶贫开发规划，纳入省、区、市国民经济和社会总体发展计划，西部地区的扶贫开发规划要与西部大开发的总体部署相衔接。这是搞好新阶段扶贫开发的一项基础性工作，要实事求是、综合设计、因地制宜、分类指导，要统一评估，统一论证，一次批准，分年实施，分期投入，分期分批地解决问题。目前，各省区市根据《纲要》精神，分别制定了省、县、村三级扶贫规划，并开始组织实施，14万个贫困村被纳入扶贫规划。

专栏  发展项目中参与的内涵     在现代发展理论中，参与作为重要的发展手段，是发展中良好的管理、创新、合作、能力建设等的基础。农民参与包括着广泛的内涵，如在决策及选择过程中的介入、贡献与努力、承诺与能力、动力与责任、乡土知识与创新、对资源的利用与管理、能力建设、利益分享等方面，任何发展努力若与这些方面不能得以体现，那就称不上真正参与。     ——决策及选择过程的介入：目标群体充分介入扶贫开发规划制定每一个过程的决策与选择，包括本村现状基础分析、发展角色群体的参与分析、问题分析、潜力分析、开发目标界定、开发方案评估分析、开发战略设计与表述、实施计划的制定、监测与评估、再规划等不断循环的全过程或实际操作步骤。这就需要对传统思路的一种逆向思考，即从“我们为贫困群众工作”转变成“我们和贫困群众一起工作。”

继续把发展种养业和改善贫困地区的基本生产生活条件作为扶贫开发的重点。种养业是贫困地区的基础产业，投资少，见效快，家家户户都能干，是贫困地区增加收入、脱贫致富最有效、最可靠的途径。同时，要继续改善贫困地区的基本生产生活条件，稳定解决群众的温饱问题和基本收入。

继续加大科技扶贫力度。一是贫困地区无论发展什么产业，都要有先进实用的科学技术作为支持和保证；二是创造条件，鼓励和支持科研机构、科研人员和各类组织参与科技扶贫；三是各省区要安排资金，建设科技扶贫基地。

专栏  科技扶贫试点县     1999年以来，国务院扶贫办与财政部联合设立了科技扶贫专项，选择部分重点县（贫困县），进行改革和完善科技扶贫管理体制和运行机制、加快科技成果在贫困地区的推广和应用的试验，努力探索贫困地区运用科技解决温饱、发展经济的新路子。目前全国已有28个试点县，今年安排资金1.6亿元。同时，各省（区、市）在扶贫规划的制定和扶贫项目的选择中，更加注重科学技术的作用。

为了作好重点县的各项工作，国务院扶贫办与中央组织部、财政部联合制定了《“十五”期间全国贫困地区扶贫开发干部培训规划》，每年对大约2000名贫困地区的各级领导干部进行培训，以不断提高他们的政治业务素质和组织领导水平，保证新世纪扶贫开发工作的顺利进行。

专栏  全国贫困地区干部培训中心     国务院扶贫开发领导小组办公室直属的事业单位。建立于1990年2月。其主要职责是对全国贫困地区党政领导干部进行扶贫开发方面的培训，对贫困地区乡村干部培训和农民实用技术培训进行指导。培训中心自建立以来，围绕国家扶贫开发的主要目标和中心任务，对全国贫困地区县级党政领导干部开展了几次大规模轮训，先后培训近2万人次，帮助他们提高认识，学习政策，更新观念。先后编写针对贫困地区的培训教材七类（理论政策类、经济类、企业管理类、项目管理类、行政管理类、小额信贷类、实用技术类）、90多种，30多种，发行30多万册。同时，培训中心也承担了一些国际合作项目和调查研究工作。

 继续稳步推进自愿移民搬迁。对目前极少数居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口，要结合退耕还林还草实行搬迁扶贫。搬迁移民要掌握几个基本原则，一是要有计划地进行。要在搞好试点的基础上，制定具体规划，有计划、有组织、分阶段地进行；二要坚持自愿，充分尊重农民意愿，不搞强迫命令；三是要因地制宜、量力而行、注重实效，采取多种形式，不搞一刀切；四是要十分细致地做好搬迁后的各项工作，确保搬得出来、稳得下来、富得起来。除了县内安置以外，还鼓励经济发达的省市适当增加吸纳和安置来自贫困地区的迁移人口，并作为对口帮扶的一项措施来抓。县内的移民搬迁由县政府组织，跨县的由省级政府统一组织。

进一步增加扶贫投入。一是要逐年增加财政扶贫资金和信贷扶贫资金，扩大以工代赈规模。二是扩大扶贫资金的使用范围，中央扶贫资金除主要用于扶贫开发工作重点县以外，还可以适当支持其他贫困地区。三是要加强管理，提高效益，财政扶贫资金要封闭运行，专户管理，要加强审计监督等。2001年，中央扶贫资金总量达到305亿元，比上年有大幅度增加，其中财政扶贫资金100亿元（含财政安排以工代赈资金40亿元），国债安排以工代赈20亿元，信贷扶贫资金185亿元。此外，全国各地地方投入信贷扶贫资金达到55亿元，财政扶贫资金达到37亿元，利用外资达到37亿元。2002年扶贫资金增加到291亿元。

 

    密切结合西部大开发，促进贫困地区发展。中国的西部是贫困人口最集中的地区，因此西部的开发必须与扶贫开发相结合。西部大开发安排的水利、退耕还林、资源开发项目，在同等条件下要优先在贫困地区布局。公路建设项目应适当向贫困地区延伸，把贫困地区的县城与国道、省道干线连接起来。西部基础设施建设项目，要尽量使用贫困地区的劳动力，增加贫困人口的现金收入。　

 

    继续开展社会扶贫工作。一是党政机关定点联系、帮助贫困地区，要作为一项制度长期坚持下去。有条件、有能力的，要继续派干部蹲点扶贫，直接帮扶到乡、到村，为贫困地区办好事，办实事。2001年，国务院重新部署新一轮中央国家机关定点扶贫工作，参与此项工作的单位由原来的138个增加到272个，受到帮扶的国家扶贫开发工作重点县达到481个，占重点县总数的80%以上。

二是沿海发达地区对口帮扶西部省区的东西扶贫协作工作要认真总结经验，进一步扩大协作规模，提高工作水平，增强帮扶力度。进一步推进了东西协作扶贫工作，在原有东部13个省市对口帮扶西部10个省区的基础上，增加福建厦门市和广东珠海市帮扶重庆市。

 

    三是要继续动员社会各界帮助贫困地区的开发建设。要充分发挥民主党派和工商联、群众团体、大专院校、科研院所、人民解放军和武警部队等社会各界在扶贫开发中的重要作用。《纲要》第一次提出要积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目，并根据国家有关规定，制定优惠政策，鼓励企业通过捐赠资金，与非政府组织合作，共同参与扶贫开发。

专栏  中国贫困地区经济开发服务中心     国务院扶贫开发领导小组办公室直属的事业单位。建立于1988年4月，主要职责是对贫困地区的经济开发提供具体服务，工作任务包括：（1）为贫困地区提供劳务、人才、技术、产品和资金等方面的信息服务，逐步建立面向贫困地区的技术市场、人才市场、物资市场。（2）组织劳务培训、输出。（3）沟通贫困地区与外界的经济联系，组织商品流通，发展内外贸易。（4）推广适合贫困地区情况的农业适用技术。

 

专栏  中国扶贫基金会     中国扶贫基金会是国务院扶贫办指导下的全国性非盈利社团法人，成立于1989年3月13日，当时称中国贫困地区发展基金会，1990年3月24日经中国人民银行同意改用现名。     基金会的主要任务是动员国内外各方面力量支持贫困地区发展，通过项目援助、受援人参与等方式，扶持贫困社区的弱势群体改善生产、生活和健康条件并提高其素质和能力，实现脱贫致富。目前正在实施和业已完成的扶贫项目包括：以提升贫困农户自立能力和增加收入为目标的小额信贷扶贫项目；以降低贫困地区孕产妇死亡率和新生儿死亡率为目标的母婴平安120行动；环保与扶贫相结合的绿色长城计划；缓解中西部地区“因病致贫”、“因病返贫”现象的天使工程项目；改善贫困农户生产生活条件的贫困农户自立工程；乡村教育综合援建与改革项目；乡村实用技术培训项目；以及紧急救援扶贫项目、新闻扶贫项目等。基金会成立至今，先后向国内外筹措扶贫资金约8亿元，累计实施扶贫项目200多项，直接帮助100多万贫困群众走上自力更生、持续发展之路。

    发展扶贫开发领域的国际交流与合作。要继续争取国际组织和发达国家及非政府组织的援助性扶贫项目，并提出，为保证顺利执行，国家适当增加配套资金的比例，对地方财政却有困难的，可以全额配套。

专栏  国务院扶贫办外资项目管理中心     国务院扶贫开发领导小组办公室直属的事业单位。建立于1995年，前身是1993年成立的国务院扶贫开发领导小组办公室世界银行项目管理办公室。     外资中心是中国政府利用外资进行综合扶贫开发的中央级扶贫项目管理机构。其宗旨是根据中国政府确定的反贫困战略和扶贫开发的方针、政策，面向广大贫困地区和贫困人口，充分利用国内外资金、信息、技术及管理经验，为提高贫困人口的收入水平、改善他们的生存发展环境提供服务，促进贫困地区的经济、社会和环境的可持续发展。其工作职责和任务是：（1）组织、管理、协调外资贷款扶贫项目的准备和实施；（2）加强和扩大国际社会在扶贫领域的合作；（3）积极发展与外国政府及非政府组织在扶贫领域的合作；（4）争取和寻求其他国际资本、国外厂商在扶贫领域的合作；（5）组织、准备并实施国家委托的各类扶贫项目。

   切实落实扶贫工作责任制。坚持省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户。扶贫开发工作责任在省，关键在县。要继续实行扶贫开发工作责任到省、任务到省、资金到省、权力到省的原则。扶贫开发工作重点县，必须把扶贫开发作为党委和政府的中心任务，以扶贫开发工作统揽全局，负责把扶贫开发的政策措施真正落实到贫困村、贫困户。要继续实行扶贫工作党政“一把手”负责制，把扶贫开发的效果作为考核这些地方党政主要负责人政绩的重要依据。